한중일의 도서관리 법제 비교 연구

Abstract

도서의 정의에 대하여 한중일 삼국은 UNCLOS 당사국이라는 점에서는 협약상의 규정을 준용하여 해석할 수 있으나, 각국이 바라보는 ‘도서’는 해양관할권 확대정책과 연계되어 각기 다른 입장을 취하고 있다. 한중일 삼국에게 도서는 비단 경제적, 활용적 가치 외에 또 다른 법적 해석과 갈등의 요소로 작용할 수 있기 때문이다. 이는 삼국의 도서정책이 주변 해역에서의 해양갈등의 문제와 분리되어 추진될 수 없는 복잡한 정치지리적 환경을 내재하고 있다는 점과 일맥상통한다. 한중일 삼국의 도서정책은 외부적 환경변화와 내부적 경제적 수요를 적절히 조화하고 있다고 평가되나, 반면 도서에 대한 가치부여와 접근 방법은 상당한 유사성과 함께 중요한 차이를 보이고 있다. 한국과 일본의 유인도서에 대한 정책은 기본적으로 기타지역에 비하여 낙후된 도서를 국가가 지정, 산업기반과 생활환경을 정비하는 등의 진흥정책에 집중되어 왔다. 반대로, 중국의 경우 유인도서를 포괄하는 개별법은 지난 2009년 12월에 들어서야 중국 전국인민대표대회 상무위원회를 통과하여, 발효되었는데, 그 주요 목적은 도서개발 보다는 생태계 보호와 난개발 억제에 기본 취지가 있다고 평가된다. 중국의 경우 무인도서에 특정하여 국가해양국이라는 주무부처가 행정법규 방식으로 추진해오던 도서 정책을 유인도와 무인도 및 그 주변수역을 통합하는 형태의 법률로 승격시켰다는 특징이 있으나, 중국의 관할권 확장정책에서 도서정책이 가지는 변화는 사실 크지 않다. 그러나 제정된 도서보호법이 특수용도의 도서 범주에 “국방용도의 도서”를 추가하고 있는 바, 중국의 해역에서 국방 및 안보적 가치가 차지하는 비중을 고려한다면, 이는 중국의 도서정책과 해양공간에 대한 가치가 전체적인 국방안보적 개념에서의 ‘지역(zone)’적 전략과 연계되어 추진되고 있다고 해석된다. 중국의 경우 황해의 경우를 제외하고 전체 해역에서 영유권 분쟁에 연계된다는 점, 그리고 사실상 전 해안이 지역해 패권 전략에서 자유롭지 못하다는 점 등을 반영하고 있다고 생각된다. 반면, 유인도 중심의 국토균형발전을 꾀하여 왔던 일본은 최근 법제 정비를 통해 해양관할권 창출 거점으로 활용가능한 암초와 도서에 대한 관리 작업을 추진하는 정책적 변화를 추구하고 있다. 그 구체적 방향은 지형물(도서, 암초) 자체의 ’해양활동 거점‘ 기지화와 함께 관할권 창출 기능을 갖는 ’해양공간적 가치‘에 주목하고 있다는 특징이 있다. 특히, 일본의 무인도서 정책은 ‘도서(특히, 무인도서)’와 ‘해역’을 통합하는 유기적 정책 보다는 해양관할권 확장 정책과 연계되는 거점 도서를 중심으로 추진된다는 점이다. 일본의 도서정책이 해양활동 거점도서의 기능적 가치와 정책적 지향점을 분명하게 제시하고 있다는 점은 주목할만 하다. 중일 양국과 달리 한국은 도서화 정책은 비교적 유인도 중심의 경제성과 생태환경 측면에서 관리되어 왔으며, 현재 정책 방향 역시 국민의 여가활동 증가에 따른 사회문화적 활용을 고려하는 방향으로 전개되고 있다. 이는 중일이 갖는 국방안보적 대립 구도에서 비교적 완화된 긴장구도를 유지하고 있기 때문으로 평가된다. 한국의 경우 도서가 군사적 혹은 방위적 측면으로 활용되는 지역이 對北 관계에서의 서해 5도에 제한적이라는 점은 중일과 다른 차이점이다. 도서와 해양공간의 가치를 연계한 중일의 정책적 방향은 우리나라에 시사하는 바가 크다. 이는 우리나라의 도서관리 정책이 대내외적 환경 요소를 적절히 반영하여야 한다는 도서관리 법제도의 정비와 관리정책의 변화 요구이기도 하다. 물론, 우리나라의 도서 분포가 일본에 비해 좁은 범위에 제한되어 있다는 점에서 일본의 정책적 방향을 그대로 답습할 필요는 없다고 본다. 다만, 관할권 확장 혹은 외부 환경으로부터의 다양한 위해 관리 혹은 해양활동 거점으로 기능적 활동을 수행할 수 있는 최외곽 도서의 법적 관리 작업을 추진할 필요가 있다. 현대적 의미에서 해양관할권이라는 것의 개념적 정의가 더 이상 공간적 범위 확대의 의미로 제한될 수 없고, 다양한 해양산업과 해양이용을 위한 해양활동 거점으로서의 기능까지를 함께 포함하여야 한다고 생각되기 때문이다. 이를 위해서는 섬에 관한 정의와 기준의 명확화 작업, 관련 법제도의 통폐합 등을 포함한 정비작업 등을 추진할 필요가 있다. 예컨대, 현재 독도 관련 주요 법제에는〈독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법〉,〈무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률〉,〈독도의 지속가능한 이용에 관한 법률〉이 있는 바, 이 중 〈독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법〉은 지정된 특정도서(해역 제외)의 육역생태계보전에 관한 것이며, 〈무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률〉은 주변해역을 포함한 관리를 대상으로 하고 있다. 후자의 두 법의 유기적 통합은 충분히 논의 가능하다. 이 외에, 관할권의 공간적 확장 근거로서의 선언적 도서 관리와 함께, 해양활동과 도서정책의 스토리텔링을 이룰 만한 정책의 연계성을 고민하여야 한다. 일본의 도서정책은 관할권 확장을 위한 거점도서의 기능적 역할 부여 뿐 아니라, 사람과 도서의 연계를 통한 정서적 혹은 문화적, 사회적 연대성 까지를 고려한 안정적 인식 부여 작업의 일환으로 평가할 수 있다. 이는 도서의 해양관할권 혹은 해양공간과의 연계성 확보를 위한 중요한 작업이라는 점에서 우리나라 도서정책 방향을 수립하는데 적극 수용되어야 할 사안이다.