중국 ADIZ의 국제법적 해석과 동북아 안보에서의 함의

Abstract

국제사회의 ADIZ에 대한 논의는 UNCLOS 보다 먼저 시작되었으며, 그 수요는 기술발전에 따른 현실적 위협으로부터 국가 안위를 확보하려는 데서 출발하였다. 따라서 ADIZ와 UNCLOS에 대한 국제사회의 법적 해석과 수용 정도에는 차이가 있으나, 양자의 규범 형성을 위한 접근의 동기와 시도는 사실 상당부분 시대적 궤를 같이 하고 있다. 중국의 방공식별구역 설정은 1950년대 이후 일부 국가가 공역에서의 안보 이익 확보를 위해 설정한 목적과 동일 선상에서 설정되었다. 국제적으로 약 30개 국가가 ADIZ를 설정하여 운용하고 있으나 그 설정에 관한 통일된 규정은 없으며, 자국의 안보적 필요와 능력에 따라 설정하고 있다. 또한 각국의 ADIZ 설정은 어느 정도 승인되는 형태로 이루어지고 있으며, 타국 혹은 국제조직에 의한 반대를 받은 경우는 없는 것으로 판단된다. 일부 국가는 ADIZ를 설정하고 있지는 않으나, 유사한 경보제도를 두고 있는 경우도 있다. ADIZ 설정에 대하여는 국제법상 명확한 규정 부재로 ADIZ 설정이 그 자체로 국제법 위반이라는 견해와 국가 안보적 필요에 의해 국제법적 타당성을 인정할 수 있다는 주장은 여전히 대립되고 있다. 2013년 중국의 ADIZ설정은 《UN헌장》제51조와 UNCLOS상의 EEZ에서의 연안국 권리에서 찾고 있는 듯 하다. UN헌장은 제51조를 통해 모든 국가가 “자위의 고유한 권리”를 향유한다고 규정하고 있으며, 중국은 ADIZ 설정이 “외국 항공기에 의한 고유 권리의 침해 가능성”에 대한 예방 조치로 설정되었음을 피력하고 있다. 또한 중국은 UNCLOS 제56조와 제301조를 근거로 일국의 항공기가 타국의 EEZ에서 상공 비행의 자유를 향유할 경우에도 연안국의 국가안전과 평화질서를 위해하지 않아야 하고, 이러한 연안국 권리를 고려하지 않을 경우, 이는 상공 비행의 자유에 대한 남용이라고 주장한다. 중국 ADIZ 설정의 또 다른 법적 근거는 UNCLOS 제56조 제2항의 잔존적 권리(residual rights)에서 찾을 수 있다. 협약의 관련 규정에 따라 非연안국의 상공비행의 자유를 방해하지 않는 한, ADIZ를 설정하는 것은 협약 위반이 아니며, EEZ에서의 잔존적 권리에 대한 합법적 행사라는 것이다. 이 외에 중국은 협약 제58조 제3항이 “이 협약상 EEZ에서 권리행사와 의무를 이행함에 있어서, 각국은 연안국의 권리와 의무를 적절하게 고려(States shall have due regard to the rights and duties of the coastal State)하고, 이 부의 규정과 배치되지 아니하는 한 이 협약의 규정과 그 밖의 국제법규칙에 따라 연안국이 채택한 법령을 준수한다.”는 규정을 근거로 모든 항공기가 연안국의 EEZ에서 상공비행의 자유를 향유하는 것이 ‘절대적 권리’가 아닌 “연안국의 권리”를 적절히 고려하여야 하는 ‘상대적 권리’라는 것을 근거로 중국 ADIZ설정이 협약이 부여하고 있는 범위 내의 상공 통제행위로 해석될 수 있다고 주장한다. 중국의 중첩 범위로의 설정은 주변국과 같은 일방적 선언을 답습하였다는 점, 명확한 국제법적 금지 규정이 없다는 점에서 국제법 위반으로 간주할 수는 없다. 다만, 향후 중국의 ADIZ 운용 과정에서 취해질 수 있는 방어적 조치의 ‘정도’에 따라서는 국제법 위반행위 여부를 둘러싸고 갈등이 재 점화될 여지는 있다. 중국이 설정한 ADIZ의 공간적 범위는 동중국해에 제한되었으며, 일부 범위는 KADIZ와 JADIZ와 중첩되어 설정되었다. 한편 중국의 ADIZ 설정과 동시에 영유권 분쟁이 있는 조어대 영공이 포함되었는지를 둘러싼 다양한 해석이 있었으나, CADIZ는 명확하게 영해 외측의 공역(空域)을 대상으로 설정되었다는 점에서 조어대 영공은 범위에서 제외되어 있다. 이는 중국 역시 영유권을 주장하고 있다는 점에서 별도의 ADIZ를 설정할 법적 실익이 없다는 점에서도 해석 가능하다. 중국의 ADIZ설정에 대응하여 우리나라는 2013년 12월 8일 <한국방공식별구역 조정안>을 통해 FIR과 정합되는 방식의 새로운 조정 KADIZ를 발표 하였다. 동중국해 상공에서 ADIZ를 FIR과 정합토록 한 것은 국제적으로 인정되어 온 통항질서를 준수한다는 점, 대외적 정당성과 공간 설정의 객관성을 확보할 수 있다는 점에서 긍정적이다. 다만, 향후 KADIZ의 정책적 대응은 복잡한 동북아 정세와 한반도의 지정학적 입지를 반영하여 전개될 필요가 있다고 생각된다. 즉, KADIZ의 확대 및 주변국과의 ADIZ 조정에 있어 그 추구하는 목적이 각국의 ADIZ의 설정 취지와 법적 성격을 준수 혹은 유지하는 형태로 조정할 것인가, 혹은 각국의 ADIZ를 사실상의 무력화(無力化) 혹은 최소화하여 설정하는 방향으로 조정할 것인가에 대한 정책적 판단이 먼저 수반되어야 하리라 본다. 우리나라는 중국과 미국, 중국과 일본, 혹은 중국과 미․일간 해양패권 세력의 충돌 지역에 위치하고 있다. 이는 KADIZ의 조정이라는 것이 사실 설정된 공역 범위의 충돌, 혹은 우리나라의 적극적 대응력을 확보하기 하였다는 것 외에, 근본적인 국방안보의 위해(危害)로부터 안정을 확보하였다는 실익은 찾아 볼 수 없다. 각국이 주장하는 공역의 ADIZ는 필연적인 중첩을 야기하며, 해당 공역을 포함하여 사실상 한중일 삼국의 영해 외측, 즉 EEZ 상공(空域) 전체가 사실상 완충지대 없는 ‘영공’지역으로 충돌될 가능성이 농후하다. 따라서 장기적 측면에서 향후 동북아에서의 EEZ 상공의 ‘영공’화가 가져올 수 있는 국제사회의 무력충돌 가능성을 견제하고 군사팽창과 연계된 각국 중첩 공역의 최소화, 연안국의 공역에 대한 지나친 통제력 확대를 지양(止揚)하는 방향의 정책 설정이 필요하다고 판단된다.