대양 진출의 새로운 기회 UN BBNJ 협정: 국가관할권 이원지역 해양생물다양성과 지속가능한 이용에 관한 국제 협정

Abstract

BBNJ 논의 배경 1982년 채택된 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea)은 현재 국제사회가 대부분 인정하는 해양에 대한 당사국의 주권을 규정하고 있다. 연안국은 연안으로부터 12해리까지 영해로 인정받고, 200해리까지는 배타적경제수역(Exclusive Economic Zone, EEZ)으로서 수층과 해저의 모든 자원을 독점적으로 이용할 수 있는 주권적 권리와 관할권을 갖는다. EEZ를 넘어선 국가관할권 이원지역의 공해에 관하여 유엔해양법협약은 당시 국제사회가 큰 관심을 가졌던 심해저의 광물자원에 대해서만 그 이용방법과 이익공유에 관해 규정하고 있다. 공해상 수층의 해양생물자원에 대해서는 포괄적으로 언급되어 있을 뿐 구체적인 이행규정이 미미한 상태이다. 다만, 수산업의 대상이 되는 어류자원에 대해서는 각 지역해별로 조직된 지역수산관리기구(Regional Fisheries Management Organizations, RFMOs)가 지속가능한 자원관리 문제를 다루고 있다. 2000년대 들어 급속히 성장한 생명공학산업은 국제사회가 공해상 수층에 서식하는 다양한 해양생물자원의 유전자 정보와 그 자원적 가치에 주목하게 하였다. 개발도상국을 중심으로 심해저의 해저광물자원과 마찬가지로 공해상 수층의 해양유전자원도 이제 인류공동의 자산으로 보아야한다는 인식이 확산되었고 이익공유에 대한 주장이 대두되기 시작하였다. 한편, 어업기술의 발전으로 공해상 어업이 활성화되고 인간 활동이 공해로까지 확대되면서, 공해상의 해양생태계 보전과 지속가능한 이용을 위해 해양생물다양성을 보전해야 할 필요성 또한 증대되었다. 이에 따라 국제사회는 유엔해양법협약에서 다루지 않았던 전 세계 바다의 약 2/3에 해당하는 국가관할권 이원지역의 수층에 대하여 공동의 관리 체계를 확립해야 할 필요성과 함께 이곳에 부존하는 해양유전자원의 관리와 이익공유 문제를 해결해야 하는 상황에 직면하게 되었다.

BBNJ 협상 과정 유엔총회는 2005년 결의문 59/24를 채택함으로써 국가관할권 이원지역에서 해양유전자원에 대한 이익공유와 해양생태계의 보전 및 지속가능한 이용에 관한 문제를 유엔 차원에서 공식적으로 다루기 시작하였다. 이 결의문에 따라 2006년부터 활동을 시작한 특별비공식작업그룹(Ad Hoc Open-ended Informal Working Group)은 국가관할권 이원지역에서 불법어업으로 인해 해양생태계가 파괴되고 생물다양성이 크게 훼손되는 문제가 발생하고 있으며, 해양유전자원의 이용을 둘러싸고 선진국과 개발도상국 간에 이해관계가 크게 대립되고 있음을 확인하였다. 특별비공식작업그룹은 2015년까지 총 9차례의 회의를 개최하여 국가관할권 이원지역의 해양생물다양성 보전과 지속가능한 이용(BBNJ)을 위해 1) 해양유전자원에 대한 이익공유, 2) 해양보호구역 설정을 통한 구역기반관리수단, 3) 환경영향평가, 4) 역량강화와 해양기술이전 등 4가지를 중점 논의과제로 채택하고, 공해에서의 활동에 대해 법적 구속력을 갖는 새로운 국제법이 필요하다는 데 합의하였다. 이러한 합의 내용은 그 후 국제사회가 BBNJ를 논의하는 주요 관점이 되었고, 해양분야에서 유엔해양법협약 이후 새로운 국제법 제정을 논의하게 되는 발판이 되었다. 2015년 개최된 유엔총회는 결의문 69/292를 채택하여BBNJ 준비위원회(Preparatory Committee Established by General Assembly Resolution 69/292)를 발족시키고 새로운 BBNJ 국제법 제정에 들어갈 구성요소에 대하여 논의하기 시작하였다. 이 논의에서 기준이 된 두 가지 협상 원칙은 1) 모든 논의가 유엔해양법협약에 배치되지 않아야 하며 2) 기존의 관련 국제문서, 체제, 세계적/영역적/지역적 기구를 침해하지 말아야 한다는 것이었다. 2016년부터 2017년까지 4차례 회의를 진행한 BBNJ 준비위원회는 사실상 구체적인 합의문을 도출하지 못하고 종료됨으로써 유엔총회는 2017년 다시 결의문 72/249를 채택하고 BBNJ 정부간회의를 개최하여 상세한 국제법 문안을 마련하기로 결정하였다. BBNJ 정부간회의는 2019년까지 3차례 회의를 개최하고 2020년 발생한 코로나-19 팬데믹으로 인하여 연기되었던 제4차 회의를 2022년 3월에 개최되었으나 BBNJ 협정에 대한 합의문을 마련하는 데는 실패하였다. 이에 따라 BBNJ 정부간회의는 제5차 회의를 2022년 8월과 2023년 3월 두 차례에 걸쳐 연속적으로 개최하는 노력 끝에, 2023년 3월 4일 마침내 BBNJ 협정문 초안을 합의하는데 이르렀다. 이후 기술적 수정과 문구 통일, 6개 유엔 공식 언어로의 번역 작업을 거쳐 BBNJ 협정문이 6월 19일 현재 최종적으로 공식 채택되었다. 이 협정문은 9월 이후 유엔 회원국 60개국 이상의 비준을 받는 대로 국제법으로 발효될 예정이다.

BBNJ 협정문 주요 내용 이제 막 국제협정으로 떠오른 BBNJ 협정문은 2005년부터 2015년까지 활동한 특별비공식작업그룹이 제시하였던 4가지 중점 과제인 해양유전자원(제2부), 해양보호구역을 포함하는 구역기반관리수단(제3부), 환경영향평가(제4부), 역량강화와 기술이전(제5부)을 주요내용으로 한다. BBNJ 협정문은 또한 BBNJ에 관한 새로운 국제기구로서 당사국총회와 사무국 설립을 규정하고 있으며, 그 산하에 과학기술기구, 접근 및 이익공유위원회, 역량강화와 해양기술이전위원회, 이행준수위원회, 재정위원회 등 5개의 보조기관을 설치하도록 정하고 있다. 선진국과 개발도상국의 이해관계가 첨예하게 대립하는 해양유전자원의 이익공유 문제를 다루는 제2부는 먼저 해양유전자원의 이익공유가 ‘(유엔해양법)협정에서 규정하고 있는 인류의 공동유산 원칙’에 근거한다고 규정한다. 이익공유의 범위에는 해양유전자원과 그에 관한 디지털염기서열정보가 포함되며, 협정 발효 이전에 채집된 해양유전자원과 그에 관한 디지털염기서열정보라 하더라도 이익을 발생하는 이용이 협정 발효 이후에 이루어진다면 원칙적으로 적용 대상이 된다. 회원국은 이익공유 대상에 대한 접근과 이용 활동을 정보공유체계에 통고할 의무를 진다. 국가관할권 이원지역 해양유전자원에 접근할 경우 현지 내 채집 6개월 전과 채집 이후 그 결과를 1년 이내에 통고해야 하며, 국가관할권 이원지역 유래 해양유전자원과 그 디지털염기서열 정보를 이용하거나 상업화한 경우에도 이를 보고해야 한다. 이익공유의 방법으로는 해양유전자원 시료와 그에 관한 디지털염기서열정보, 과학적 자료에 대한 접근 공유 및 역량강화와 해양기술이전 등을 포함하는 비금전적 이익공유와 선진국에게 분담금의 50%를 특별기금으로 부과하고 해양유전자원과 그에 관한 디지털염기서열 정보의 상업적 활용으로 발생한 이익금의 일정금액을 납부하도록 하는 금전적 이익공유가 규정되어 있다. 해양보호구역을 포함하는 구역기반관리수단에 관하여 규정하는 제3부는 새롭게 구성될 국제기구인 BBNJ 당사국총회에게 국가관할권 이원지역의 구역기반관리수단 설정에 관한 포괄적 권한을 부여한다. 회원국은 해양보호구역 등 구역기반관리수단의 설정을 제안하는 주체가 되며, 당사국총회는 이해관계자 협의와 과학기술기구의 검토 및 기존 법문서, 체제, 기구의 권한을 존중하고 저해하지 않는 범위에서 회원국이 제안한 내용을 최종 결정한다. 결정 방법은 모든 회원국의 컨센서스를 원칙으로 하되 합의가 이루어지지 않을 경우 최종적으로 회의에 참여한 회원국의 3/4이상이 동의하는 방식을 채택한다. 제4부는 국가관할권 이원지역에서 수행되는 활동에 대한 환경영향평가의 적용범위, 발동요건, 의사결정 과정을 담고 있다. 활동의 영향을 알기 어려운 경우에 환경영향평가 수행여부를 판단하는 스크리닝 과정을 거치도록 하며, 의사결정 과정에 국제기구에 의한 검토와 권고가 가능한 소환체계를 도입하고 있으며, 최종 결정권은 회원국에게 주는 것으로 규정하고 있다.

BBNJ 협정의 시사 2005년부터 논의가 시작된 BBNJ 협상은 2023년 3월 4일 협정문 초안에 대한 합의가 이루어지기까지 약 18년이라는 긴 시간이 걸렸다. BBNJ 협상에는